内容提要：高校民主主要指涉权力运作方式层面的方法民主和作风民主及部分的自决自主；将教代会的民主管理职权交由工会负责存在许多困难；师生的主体地位不足，官本位思想侵蚀和挤压着教师、职工对学术、育人、服务和管理的潜心投入。高校民主建设观念上要由抽象向具体提升；实践上应探索可行性程序与规范；文化上应努力形成浓厚的民主政治文化氛围。
关键词：高校民主 现实状况 建设思路
在中国现代化和和谐社会建设进程中，民主建设越来越成为保证社会公正、有序、和谐的重要方面。高校民主在保证高等教育健康发展方面也受到越来越多的重视。但是，高校民主建设在现实中更多地仅仅被看作是工会的事情，或者只限于工会职权范围内，这于民主的本质要求是远远不够的。必须跳出单纯在工会工作圈子里诉求民主的思路。
一、民主的本质和内涵
民主是源自西方的一个政治概念。一般而言，民主首先是关乎国家政治权力的归属、来源、配置、行使、监督与更替等方面的思想、制度与程序。通常意义上的民主的定义是：人民支配的政体，最高权力属于人民，由人民直接行使，或由经自由选举制度产生出人民代理人行使。用美国著名政治家林肯的话来说，民主是“民有、民治、民享”的政权。民主在现代国家政治生活中，往往通过“代议制”或者“代表制”的形式加以实行，并制定有严格的法律规则和运作程序。
中国的民主传统相对较弱，近现代才从西方引入，如今还处在建设之中。国务院新闻办公室二○○五年十月发布的《中国的民主政治建设》，指出了中国的社会主义民主政治鲜明的特色内容和方式途径： “中国的民主是中国共产党领导的人民民主”，“是由最广大人民当家作主的民主”，“是以人民民主专政作为可靠保障的民主”，“是以民主集中制为根本组织原则和活动方式的民主”。并指出：“民主集中制是中国国家政权的根本组织原则和领导原则。实行民主集中制，就是要求充分发扬民主，集体议事，使人民的意愿和要求得到充分表达和反映，在此基础上集中正确意见，集体决策，使人民的意愿和要求得以落实和满足。”
以及“中国共产党领导、支持和保证人民当家作主的具体实现形式：一是领导人民通过人民代表大会制度掌握国家权力……三是领导人民实行基层民主，由群众依法办理自己的事情……”。
由此，民主在中国具体可以从三个层面把握其具体的涵义：一是国家政治权力层面的“人民当家作主”，即宪法赋予公民的对于国家主权的拥有和行使；二是基层涉及“群众依法办理自己的事情”层面，通过“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，实行“自我管理、自我教育、自我服务”的自决自主；三是各级权力运作方式层面“实行民主集中制”的方法和权力执掌者的作风民主。而高校的民主看来主要应该指涉第三个层面，即权力运作方式层面的方法民主和权力执掌者的作风民主，以及部分涉及第二层面的“办理自己的事情”层面的自决自主。因为第一层面是全国性的涉及所有公民权利的，可暂时不放在高校民主这一特定范围之中。这样区分的意义在于，清楚高校民主可能的范围与方便对现实的状况分析。
二、高校民主的实现状况与效果分析
高校民主实际上并不意味着高校的最高权力归全体师生所有，或实行“多数人的统治”。 民主需要法制的支撑。按照《中华人民共和国高等教育法》有关规定，高校（不含民办高校）是由国家设立的从事培养造就人才和科学研究的机构，校长作为法人和最高行政长官不是由师生选举产生而是由上级任免的，其职责在第四十一条作了规定：“校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”，还规定了诸如：负有对学校发展规划，具体规章制度和年度工作计划的制定并组织实施；组织教学活动、科学研究和思想品德教育；拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人；聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益等等职权，同时也享有相应的行政级别。于是，学校的行政权力的运作，行政事务的处理就有了明显的至上而下“官僚体制”的色彩，各级各部门的行政官员在高校各项事务的决策、执行与处置中合法地拥有决断权力，而不需受教职工和学生的法定牵制，（当然，设置有党的领导机构与监督机构。）合法地享有管理学校事务的绝对权威和优势的地位，在学校扮演着主要的角色。如果决策者做法和作风不民主，师生只能有意见而不能依法责令其改变。这样，留给普通教师、职工和学生行使民主权利参与民主管理和监督的范围和空间就十分有限了，只有在第四十二条规定“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。”和在第四十三条规定“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。” 不说学术委员会往往都是由学校行政领导挂帅，唯一具有法定民主管理职权的“教职工代表大会等组织”，事实上基本都交由学校工会负责管理并为其常设机构。
工会的角色是什么？据报道，全国总工会主席王兆国在2005年全总大会讲话中，“依据《工会法》及《工会章程》重申”：“工会是党领导的人民团体，是工人阶级的群众组织。” 西南交大在网上也公布该校“工会是校党委领导的教职工自愿结合的工人阶级的群众组织，按照《中华人民共和国工会法》和《中国工会章程》独立自主地开展工作，其主要职责是： ……通过教职工代表大会，组织教职工参与学校民主管理和和监督，维护教职工合法权益……”这些表述，应该是代表了工会和高校工会的法定的和实际的角色定位，表明工会是一个群众组织，是学校联系教职工群众的桥梁和纽带，是会员和职工利益的代表，是教代会的常设工作机构，负责组织教职工参与学校民主管理和和监督，维护教职工合法权益。问题是，这样一种“群众组织”如何能够保证教工参与民主管理与监督，保证学校行政权力执掌者在行政决策和管理中能够做法民主和作风民主，保证管理者所作出的决策能够关注教职工等普通群众的利益和要求？如果管理层与教职工利益出现矛盾，工会又有什么法定权力去限制、纠正以致否决某些没有关注甚至伤害教职工或学生权益的行政决策？还有，一旦出现违背教职工利益的决策，工会组织如果不是站在普通教职工利益一边，教职工又能够对此作些什么呢？实际上，在高校，民主还更多停留在形式层面，其突出表现是，往往把一些不大重要的事情拿到教代会上讨论，而真正涉及领导和群众利益的事情或关乎学校长远发展的重大事情则不会让教工进行讨论。群众往往对此要么毫不知情，要么没有发言权，更无从维护自身利益以及党和国家利益。而工会往往也无能为力。
可见，无论从已有的认识方面，还是实际的做法方面来看，高校在民主建设过程中的的深层次问题仍然存在，体现高校民主的实质性的困难依然很大，情况不容乐观。这样的民主现状导致的后果或事实是，大部分大学里除了微观领域的所谓“学术自主”之外，更多的存在着集权的、自上而下的权威主义管理体制，各项决策实际上由一个等级权力系统作出，普通教师、职工几乎没有机会与可能实质参与学校任何方面的行政管理决策与监督，而实际出台和实施的各类管理规章条目的规定中，也更多的是强调各种对师生的“义务性规范”、“禁止性规范”和“命令性规范”，而很难见到“授权性规范”。这样，导致的结果是所谓的“办学主体”教师与学生在学校直接处于一种被动、被管的位置，在相关的利益表达与实现中地位作用日趋下降，教学、科研、育人等基础性工作及其所需的各类保障条件相对不易受到重视；而决策与管理队伍的地位作用不断提升，校园中的官本位思想（当然还有金钱至上思想）侵蚀和挤压着教职工对学术、育人、服务、管理等工作的潜心投入；学术腐败、学术浮躁不能说不与高校相关管理规定无视教学科研规律和教工劳动规律有关；学校不同人群尤其是管理群体与一线教学群体在劳动报酬、津贴分配、公共资源享有等方面存在明显的责权不对等，同时后者由于受所处地位作用限制而话语权缺失，利益表达渠道不畅，维权能力不足，工会等组织也因其体制外的法定位置也常常是无可奈何等等。这些又成为影响教职工和学生明确自身的权利与责任和发挥主动性、积极性、创造性，从而影响学校和谐发展的深层次因素，也成为一些违法腐败问题往往在极端情况下才可能被曝光和查处而损失难以挽回的外部原因。
三、加强和改进高校民主建设的途径思考
加强和改进高校民主建设势在必行。当然，这应该是一个长期的过程，要随着整个国家民主进程的加快而发展。但高校作为文化传承与创造机构，又承载着为国家民主进步提供思想理论资源与实践探索的使命，因而其民主建设又对整个社会的民主意识、民主作风以及民主文化有着重要影响。还因为高校是培育人才和科学研究的机构，具有内部专门化区分和劳动复杂程度区分，以及分配主要由国家财政支持和政策规范等特殊性，使得行政管理者与教职工、学生的关系与社会其他劳动组织部门有所不同，其民主建设的内容与形式也有特点，并且也比较复杂。
从目前的实际看，加强和改进高校民主建设的途径，首先应该在思想认识方面努力实现由抽象向具体的提升。不能满足于和停留在抽象空洞的民主名词和表面形式，而应该在可能的范围内进行理论论证，廓清在哪些领域和环节上学校全体教职工可以以主人的身份参与管理学校事务，以什么方式和途径参与管理；学校哪些方面的决策需要广泛听取教职工与学生的意见，哪些需要听取专家的意见和国家主管部门的意见；决策过程如何民主又如何集中，其程序应该怎样；教职工及学生以什么方式直接对学校工作实施群众性监督；又如何在参与管理和实施监督中，既科学维护党和国家的利益、学校发展的整体和长远利益，又科学表达和维护教职工和学生自身的合法权益，以防止过份强调某一方利益而牺牲挤压其他方利益；在学校建设发展中国家、学校、教工、学生各自承担的责任、享有的权利以及如何发挥其作用，等等，应该在理论上逐步具体化，使人们的认识逐步理性化、明朗化。
其次是在认识具体化的基础上不断在实践中探索民主建设的可行性程序与可操作的规范，并在探索相对成熟的情况下将其上升为法律法规。在国家现有法律法规的范围内，加强和完善教代会制度建设，不仅将其放在工会的机构内，还应该充分考虑高校教学科研工作的专门化和劳动程度复杂化的特点，不搞简单“多数人统治”，而从尊重教育规律出发，促使相关的职工参与相关的决策，并逐步程序化、规范化进而提升至法律层面，使民主在高校不仅制度化、规范化，而且科学化、实质化；对高校各级各部门主要负责人的民主做法、民主作风和民主素质，不仅应该有主观修养方面的要求，更应该有客观程序方面的规范与制约机制规定，保证他们民主地行使领导、决策和管理职权。
最后还需要努力形成浓厚的民主政治的文化氛围，破除封建专制等级制度长期积淀的专制政治文化传统，努力改变人们心目中存在的学校管理只是掌权者的事情，唤起人们的权利意识、责任意识、平等意识和参与意识，并且把这些现代民主政治意识自觉贯彻在学校教学、科研、管理和育人的方方面面，不仅真正成为学校健康和谐发展的精神动力，而且通过培育人才，辐射社会，为社会的民主进步与和谐发展努力营造思想文化氛围，从而推动全社会的政治民主进程。
参考文献:
【1】高民政、任阿娟《从柏拉图到约翰·密尔》西安出版社2000年版。
【2】中华人民共和国国务院新闻办公室《中国的民主政治建设》2005年10月发布。
【3】《中华人民共和国高等教育法》2001年。
